一、關于出臺《合作規范》的主要背景
自1994年國地稅分設以來，稅務總局一直倡導并推行國地稅合作。近年來，隨著“營改增”的逐步推進，國地稅合作的重要性日益突顯。稅務總局領導高度重視國地稅合作，多次通過召開座談會、赴基層調研等方式，聽取國地稅機關的意見和建議。在去年10月稅務總局制發的《關于進一步加強對地稅工作指導和服務的若干意見》中，明確提出要大力推進國地稅合作，完善國稅、地稅征管體制。在2015年總局下發的《全國稅收工作要點》中，明確提出要通過推進國地稅合作，優化納稅服務，強化稅收征管，并將制定《合作規范》、推進國地稅合作作為“便民辦稅春風行動”中的一項重要舉措，納入績效考核，要求財產行為稅司牽頭，會同征管科技司和納稅服務司等相關司局抓好落實。
按照稅務總局的統一部署，財產行為稅司從年初開始，在相關司局的大力支持下，摸清國地稅合作需求，精選國地稅合作事項，總結提煉各地推進國地稅合作的好經驗、好做法，在此基礎上著手研究制定《合作規范》。在當前形勢下，總局制發《合作規范》，主要基于以下考慮：
（一）多方有需求。在當前形勢下推進國地稅合作，廣大納稅人有期盼，地方政府有期待，基層稅務機關有需求。從納稅人角度看，期盼通過國地稅合作，解決辦稅過程中存在的“三多”問題，即辦稅“多頭跑”、政策“多口徑”、執法“多頭查”，切實減輕辦稅負擔，提高執法透明度和公正性。從地方政府角度看，希望通過推進國地稅合作，加強區域經濟稅收分析，為地方政府調結構、轉方式、增稅源提供完整科學的決策參考，進而為推動政府部門間合作樹立榜樣。從基層稅務機關角度看，希望通過國地稅合作，實現信息共享、征管互助，解決 “營改增”后稅收征管中出現的新情況新問題，提高征管效率。所以說，當前形勢下推進國地稅合作，各方都有期盼、有需求，是大勢所趨、人心所向。
?。ǘ┖献饔袟l件。國稅、地稅征收范圍和征管職責雖然不同，但工作性質基本相同，服務對象大體一致，征管基礎信息和辦稅流程具有同質性。隨著《納稅服務規范》和《稅收征管規范》的全面推行，這種具有同質性的工作，標準更加統一，流程更加規范。這為我們進一步推進國地稅合作提供了有利的條件。
?。ㄈ┕ぷ饔谢A。我們查閱了有關資料，自國地稅機構分設以來，為倡導和推動國地稅合作，稅務總局在不同時期出臺了多個指導性文件。這些文件中關于國地稅合作的要求，經過各地多年的實踐證明是基本可行的。這為我們制定出臺《合作規范》提供了必要的工作基礎。
?。ㄋ模嵺`有經驗。多年來，各地國稅局、地稅局按照總局要求，積極探索合作形式，拓寬合作領域，取得了明顯成效，積累了豐富的經驗。剛才發言的6個地區都有很多好的經驗和做法，被我們吸收到《合作規范》中。比如北京市委托代征的做法，陜西省西咸新區聯合辦稅的做法等。實際上，《合作規范》1.0版精選的32項合作事項，都是對各地成熟經驗的總結、提煉和升華。
?。ㄎ澹┘夹g有保障。國地稅合作的前提和基礎是信息共享。沒有信息共享，許多深層次合作事項根本無法開展，即便勉強開展了，實際可能也會事與愿違。所以說，實現信息共享是推進國地稅合作的前提和基礎。目前，國稅局、地稅局之間已開通了稅務專網，雙方可依托稅務專網實現涉稅信息的共享和處理。隨著金稅三期工程的推進，國地稅雙方的數據標準將更加統一，信息傳遞將更加順暢，為深入推進雙方合作提供更強大的信息技術保障。
基于以上分析，我們認為在當前形勢下，制定《合作規范》的時機已經成熟，條件已經具備，稅務總局確有必要做好頂層設計，統籌謀劃、統一規范、有序推進各地合作工作，推動國地稅合作在規范的軌道上向前邁進。
二、關于《合作規范》的定位、邊界和主要特點
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國稅局、地稅局之間的合作，是兩個執法主體之間，根據工作需要和雙方意愿，在雙方各自法定職責和范圍內，聯合或協同開展工作的行為，其目的是為了發揮各自比較優勢，實現雙方資源共享、服務聯合、征管互助、執法協同，以更好地履行各自法定職責，切實提升服務和管理水平。為此，國地稅合作要把握兩條邊界：一是合作不能突破法律邊界。合作必須依法進行，合作的目的是要使稅法得到更好的落實，納稅人依法享受更好的服務，權益得到更好的保障。二是合作不能突破職責邊界。雙方必須在各自職責范圍內，根據業務需要進行必要合作。但合作不是合并，必須做到既要到位，又不能越位。
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《合作規范》主要是對國稅局、地稅局兩個執法主體之間哪些事項需要合作，提出規范性意見。對具體每個合作事項，重點規范的是合作目的、合作目標和方式方法。由于國稅局、地稅局雙方的機構設置、崗責體系和人員配備不盡相同，《合作規范》沒有像《納稅服務規范》和《稅收征管規范》一樣，把每個合作事項的崗責體系、工作流程和表證單書一一列出。即便列出了，也與現有《納稅服務規范》和《稅收征管規范》重復。為保障《合作規范》有效落地，在內容上突出把握了如下兩點：一是，實現了與現有規范的有機銜接。《合作規范》明確的合作事項，在雙方或任一方啟動后，隨后的工作程序均要按照現有《納稅服務規范》和《稅收征管規范》執行。比如聯合辦理設立稅務登記，《合作規范》規定國地稅雙方要通過合作，實現任一方均可為納稅人辦理設立登記。但當一方受理設立登記申請后，隨后的辦理程序應按照現有的納服規范和征管規范操作。二是，為各地合作創新預留了空間。全面推進國地稅合作是一項新生事物，既要強調規范運作，又要堅持務實創新，因此，在具體合作事項中增加了鼓勵創新的相關內容。各地可以在這32項合作事項的基礎上，根據本地實際情況，積極探索、不斷創新，為完善升級《合作規范》提供鮮活豐富的經驗素材。
三、關于《合作規范》的主要內容
國稅局、地稅局服務和管理事項繁多，但不是所有的事項都必須合作。選擇合作事項，要在現有法律框架內，符合“三個有利于”的標準，即：有利于優化納稅服務、方便納稅人辦稅；有利于整合征管資源、提高征管效能；有利于規范執法行為、促進執法公平。按照“三個有利于”的標準，《合作規范》確定5部分主要內容， 4個規范重點，32項具體合作事項，連同1項落實《合作規范》的重點要求，可以簡單概括為“54321”。
?。ㄒ唬?部分主要內容
《合作規范》確定的5部分主要內容，分別為納稅服務合作、征收管理合作、稅務稽查合作、信息共享合作和其他事項合作。其中，納稅服務、征收管理和稅務稽查是合作重點，是優化納稅服務水平、提升征管效能、規范稅收執法的重要舉措。信息共享是合作基礎，是各項合作得以順利開展的重要保障和基本前提。其他合作事項是必要補充。上述5方面是相互銜接、相互關聯、相互促進的有機整體，共同構成了《合作規范》的主要內容。
（二）4個規范重點
對于每個合作事項，《合作規范》從合作目的、合作目標、方式方法和鼓勵創新等4個方面作出明確規定。其中，合作目的，是明確國地稅聯合開展該項工作的必要性和重要意義，回答的是為什么要開展這項合作，避免因認識不到位而使合作流于形式；合作目標，是明確國地稅就開展該事項合作所要完成的具體任務；方式方法，是實現合作目標、完成合作任務需要采取的工作步驟和具體方法；鼓勵創新，是推進合作持續深化的方向指引。
以聯合開展稅收分析為例，合作目的就是為了拓寬稅收分析廣度，挖掘分析深度，提升分析水平，為黨委、政府決策提供完整科學的分析報告。方式方法是，雙方要建立聯合分析小組，定期召開稅收形勢分析研討會。既要對本地區經濟稅收運行特點、增減變化趨勢、政策執行情況，定期做全面分析，又要選擇重點行業、重點領域或區域聯合開展專項分析。合作的基本目標是，國地稅聯合每半年向當地政府上報1次分析報告；創新目標是，國地稅聯合每月向當地政府上報1次分析報告。
?。ㄈ?2個合作事項
關于納稅服務合作，明確了12個合作事項，大體可分為三類：一是稅務登記類，有3個合作事項，具體包括聯合設立登記、聯合變更登記、協同辦理注銷登記等；二是辦稅服務和咨詢類，有7個合作事項，具體包括聯合辦稅服務、聯合稅法宣傳、聯合培訓輔導、聯合共建咨詢熱線、聯合開展納稅人滿意度調查、聯合共建納稅人權益保護組織、聯合納稅信用評價等；三是為企業提供個性化服務類，有2個合作事項，具體包括聯合為大企業和“走出去”企業提供個性化服務等。上述12個合作事項，旨在通過國地稅服務聯合，解決納稅人辦稅“多頭跑”、政策多口徑等問題，最大限度的方便納稅人。
這里我想重點解讀一下聯合納稅信用評價這一合作事項。該合作事項要求國地稅對同一納稅人的納稅信用評價結果必須保持一致。在實際聯合納稅信用評價過程中，國地稅機關要根據各自職責，做到有分有合，分統結合。分與合的具體節點是：事前，國地稅雙方要統一評價方式和標準；事中，按照事先確定的方式和標準，國地稅可根據各自職責和征管范圍分別開展納稅信用評價；事后，國地稅先要通過協商，確保對同一納稅人評價結果一致，隨后根據各自職責分別發布納稅信用評價結果。
關于征收管理合作，明確了11個合作事項，大體也可分為三類：一是稅款征收類，有4個合作事項，具體包括委托代征稅款、協同管理非正常戶、協同開展定期定額戶的定額核定、聯合開展核定征收企業所得稅等；二是風險管理類，有3個合作事項，具體包括協同制定稅收風險管理年度合作計劃、協同開展風險應對、聯合開展大企業風險管理等；三是國際稅收管理類，有4個合作事項，具體包括協同判定非居民企業構成常設機構資格、協同開展反避稅調查、協同管理適用源泉扣繳管理的非居民稅收、協同做好對外支付稅務管理等。上述11個合作事項，旨在通過國地稅征管互助，防范稅收流失，降低征納成本，提升稅收征管效能。
這里我想重點解讀一下關于聯合開展風險管理的合作事項。開展風險管理是稅務機關防控稅收風險、提高納稅人稅法遵從度的重要手段。國地稅在聯合開展風險管理過程中，同樣要把握好合作節點，做到有分有合。由于國地稅所管稅種及重點行業不同，并有各自的風險管理系統，因此，無法做到在所有風險管理環節都聯合開展工作。現實的選擇是：兩頭合、中間分，即在年初制定風險管理目標計劃時要聯合，確保年度風險管理工作雙方相互配合聯動；對于收集風險信息、開展風險識別、確定等級排序等中間環節則分別開展；最后，對雙方共同確定為高風險的納稅人，應當采取協同或聯合應對措施，避免重復查，合力防范稅收風險。
關于稅務稽查合作，明確了4個合作事項，分別為聯合開展專項檢查和區域稅收專項整治、聯合重點稅源企業稅收抽查和輪查、聯合開展共同管轄案件檢查和協同開展案件協查等。上述4個合作事項，旨在通過執法協同，解決執法多頭查和執法標準不統一等問題，推動實現公平執法、規范執法、高效執法。
關于信息共享合作部分。這是國地稅合作的重要基礎，也是基本前提，更是關鍵保障。目前明確了2個合作事項，雙方既要共享內部涉稅信息，又要聯合采集第三方涉稅信息。目的是通過雙方信息共享，解決國地稅之間信息傳遞不暢、數據標準不統一、應用不到位等問題，為深化雙方合作提供堅實信息技術保障。
除了以上4類29項具體合作事項外，還有3個合作事項，各地認為確有合作的必要，但又不能歸到上述4類中去，我們則予以單列，分別為統一稅務行政處罰裁量權基準、聯合開展稅收分析、聯合開展稅收調查。其中，統一稅務行政處罰裁量權基準，是規范稅收行政處罰行為，促進行政處罰公平、公正，保護行政相對人的合法權益的重要舉措。因此，《合作規范》對此做了明確要求。聯合開展稅收調查，可以避免納稅人重復接受調查、重復填報資料，切實減輕納稅人和基層負擔。因此，《合作規范》明確要求，國稅局、地稅局要共同部署稅收調查，共享調查信息和結果，做到納稅人一次填報，稅務機關一次采集。聯合開展稅收分析在前面已有論述，這里不再重復。
以上對《合作規范》的內容做了簡要解讀。用數字來概括，可以簡單的概括為“54321” 即5部分主要內容， 4個規范重點， 32個具體合作事項。具體到“1”，主要有兩層含義：一是要求各級稅務機關的“一把手”要高度重視國地稅合作，做到親自指揮，統籌協調，抓好落實。俗話說的好，千難萬難，“一把手”重視就不難。二是國地稅雙方要一心一意，合心合力，心往一處想，勁往一處使。合作的關鍵是合心，合心才能合力。國地稅雙方都要從講大局、講團結、講協作的高度，多換位思考，真心實意地多為對方著想，為納稅人著想，確?！逗献饕幏丁纺茉诟鞯厣?、發芽、開花、結果。
最后要強調的是，目前的32項合作事項只是《合作規范》的1.0版。各地既要落實好《合作規范》1.0版明確的32項合作事項，同時也要根據本地實際，務實創新，并及時將本地的創新經驗和做法上報總局，為打造《合作規范》升級版添磚加瓦，貢獻智慧和汗水。
（來源：中國稅網）